Civielrechtelijke schadevergoedingsacties tegen de overheid
Sinds de invoering van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht een grote vlucht genomen. Toch is, als het gaat om schadevergoedingsacties tegen de overheid, de weg naar de burgerlijke rechter zeker niet afgesneden. Neem de volgende casus:
Na afloop van een partijtje squash gaat Koos Hoekstra, bedrijfsjurist, nog een drankje pakken in de bar van Sporthal Body World. Al snel wordt hij aangesproken door de eigenaar van de sporthal, Giel van de Wulp. ‘Zeg Koos, jij bent toch jurist?’ – ‘Ja, hoezo?’ Antwoordt Koos. Giel gaat er eens goed voor zitten en vertelt Koos vervolgens in geuren en kleuren over zijn juridische probleem.
De sporthal bestond tien jaar en Giel had het jubileum willen opluisteren met een toernooi, gevolgd door een groot feest. Er zouden diverse optredens worden verzorgd door een keur van artiesten. Het feest zou plaatsvinden in een enorme tent. Giel had van de gemeente te horen gekregen dat hij daartoe op grond van de APV een evenementenvergunning diende aan te vragen. Zo gezegd, zo gedaan. Tot Giels verbijstering ontving hij echter een brief van burgemeester en wethouders, die hem te kennen gaven dat de vergunning werd geweigerd. Giel had direct bezwaar gemaakt. De hoorzitting ging goed, de bezwaarcommissie had het college van burgemeester en wethouders geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en de vergunning alsnog afgegeven. Giels ontgoocheling was compleet toen hij bericht kreeg dat het college dit advies niet had overgenomen. Het oorspronkelijke besluit om de vergunning te weigeren werd in stand gehouden. Giel ging in beroep en jawel, uiteindelijk kreeg hij alsnog gelijk bij de bestuursrechter.
Inmiddels was het jubileumstoernooi echter allang voorbij, zonder feest. De rekening voor de reservering van de tent kwam echter gewoon binnen en de voorschotten voor de artiesten kreeg hij ook niet terug. Verder was hij aardig wat omzet misgelopen. Giel zat dus met een flinke schadepost. Nu hij van de bestuursrechter had begrepen dat het college hem de vergunning eigenlijk niet had mogen weigeren, had hij aan burgemeester en wethouders verzocht om hem deze schade te vergoeden. Maar wederom kreeg hij nul op het rekest. In de overigens vriendelijke antwoordbrief stond dat de gemeente helaas geen budget had om enige schade te vergoeden.
Giels vraag aan Koos: ‘Kan ik op de een of andere manier toch mijn schade verhalen op de gemeente?
Koos was dan wel bedrijfsjurist, maar op een heel ander terrein, namelijk intellectueel eigendomsrecht. Met dit soort kwesties had hij zich sinds zijn afstuderen, inmiddels toch ook weer zo’n twintig jaar geleden, niet bezig gehouden. Maar na het zien van de verwachtingsvolle blik van Wiel begreep hij wel dat hij er niet zo gemakkelijk vanaf zou komen. ‘Ik denk dat je gewoon een claim moet indienen bij de burgerlijke rechter’ zei hij.
Op dat moment mengde Flip Westers, die had zitten meeluisteren, zich in het gesprek. ‘Welnee!’ riep hij uit. ‘Ik weet er toevallig ook iets van, en sinds 1994 hebben we de Algemene wet bestuursrecht. Giel, je moet weer een bezwaar indienen. Hoe lang is het geleden sinds die afwijzende brief van de gemeente?’ ‘Een maand of twee’ was het antwoord. ‘Dan ben je te laat’ riep Flip stellig, ‘nu is er niets meer aan te doen’.
Uit een mengeling van medelijden met Wiel, die hem na de bewering van Flip met een wanhopige blik aankeek, en ergernis over die eigenwijze Flip beloofde Koos om de zaak eens voor te leggen aan een oud-studiegenoot, gespecialiseerd in staats- en bestuursrecht. Hij schreef zijn vriend een e-mail, waarin hij hem een aantal vragen voorlegde. Korte tijd later kreeg hij antwoord, waarin al zijn vragen punt voor punt werden behandeld.
Is de burgerlijke rechter bevoegd? Het is waar, dat er sinds de invoering van de Awb het een en ander is veranderd op dit gebied. Vóór 1994 werd de schriftelijke afwijzing door de overheid van een verzoek tot schadevergoeding gezien als een rechtshandeling naar burgerlijk recht.[1] Inmiddels blijkt uit de jurisprudentie van de ABRvS dat de schriftelijke afwijzing door de overheid van een verzoek tot schadevergoeding moet worden gezien als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.[2] De beslissing is een zelfstandig schadebesluit [3], dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. De weg naar de bestuursrechter staat dus open.
Betekent dit nu dat de burgerlijke rechter uit beeld is? Met andere woorden, indien Giel van de Wulp de gemeente bij de civiele rechter wil aanspreken voor de schade die hij (beweerdelijk) heeft geleden, is deze rechter dan bevoegd om van die vordering kennis te nemen?
Het antwoord ligt verscholen in artikel 8:73 Awb. Uit de parlementaire geschiedenis[4] blijkt dat de wetgever, in de woorden van Schueler [5], een ‘voorzichtige overgang van schadevergoedingsverschillen naar de bestuursrechter’ wilde bewerkstelligen. De deur naar de burgerlijke rechter werd dus niet geheel gesloten. De burger is vrij om te kiezen voor de bestuurlijke dan wel de burgerlijke rechter.
Deze keuzevrijheid werd door de Hoge Raad benadrukt in het arrest Groningen/Raatgever.[6] Indien Giel van de Wulp bij de burgerlijke rechter een schadevergoedingsactie zou instellen, is de rechter dus bevoegd om van de vordering kennis te nemen.
Is Giel van de Wiel ontvankelijk in zijn vordering? Giel heeft geen bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van zijn verzoek tot schadevergoeding. Inmiddels is de bezwaartermijn van zes weken[7] verstreken. Betekent dit dat Giel niet-ontvankelijk is?Hierbij speelt het beginsel formele rechtskracht een rol. In de woorden van de Hoge Raad is dit:
‘het beginsel dat moet worden uitgegaan van de geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid.’[8]
Verheij noemt dit de onaantastbaarheidsregel: het besluit is onaantastbaar voor de burgerlijke rechter.[9] In het algemeen geldt dat de burgerlijke rechter altijd bevoegd is als het recht waarin de eiser wenst te worden beschermd, is aan te merken als een recht als bedoeld in artikel 112 lid 1 van de Grondwet.[10] De Hoge Raad handhaaft het beginsel van de formele rechtskracht, behoudens de uitzonderingen, door eisers niet-ontvankelijk te verklaren als er een andere rechtsgang met voldoende rechtsbescherming openstaat.[11] De rechter zal in dat geval ervan uitgaan dat het primaire besluit rechtmatig was, zowel naar inhoud als wat betreft de wijze van totstandkoming.
Nu vaststaat dat Giel geen bezwaar heeft gemaakt en de termijn daartoe inmiddels is verstreken, zou dit zou tot de conclusie kunnen leiden dat Flip, die beweerde dat er nu niets meer aan te doen was, gelijk had. In dat geval zou Giel niet-ontvankelijk zijn in zijn vordering bij de burgerlijke rechter. Maar gelukkig voor Giel, die snelle gevolgtrekking zou onjuist zijn. In het arrest Groningen Raatgever heeft de Hoge Raad namelijk gesteld:
‘[het] is de bedoeling van de wetgever geweest, welke bedoeling in art. 8:73 tot uitdrukking is gebracht, om bij gegrondbevinding van het beroep aan een partij de keuze te laten in een bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan wel zich te dier zake tot de burgerlijke rechter te wenden. Het zou niet met deze keuzevrijheid stroken om voor een partij die zich tot een bestuursorgaan heeft gewend teneinde schadevergoeding te verkrijgen en die in reactie op dat verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit heeft verkregen […] met een beroep op het beginsel van de formele rechtskracht de toegang tot de burgerlijke rechter te blokkeren.’[12]
Voor zelfstandige schadebesluiten geldt dus een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht. Giel zou derhalve ontvankelijk zijn in zijn vordering.
Zijn er nog meer uitzonderingen op het beginsel van de formele rechtskracht? Het antwoord op die vraag luidt bevestigend. Zo kan het voorkomen dat een bestuursorgaan op een gegeven moment erkent dat het primaire besluit rechtens onjuist was, en dat de benadeelde vervolgens geen bezwaar indient, of het reeds ingediende bezwaar intrekt. Ook andere omstandigheden waardoor het de belanghebbende niet kan worden aangerekend dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de bestuursrechtelijke rechtsgang, zouden in bepaalde gevallen aanleiding kunnen zijn voor een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht. In de zaak Heesch/Van den Akker werd er bijvoorbeeld door de Hoge Raad een uitzondering aangenomen omdat de benadeelde door toedoen van de gemeente was ‘misleid door het burgerrechtelijk uiterlijk van het stelsel’, met andere woorden het kon de benadeelde niet worden tegengeworpen dat hij (ten onrechte) geloofde dat hij bezwaar en beroep niet mogelijk was, nu de gemeente er alles aan had gedaan om hem in die waan te brengen.[13]
Een andere mogelijke grond voor een uitzondering op de formele rechtskracht zou kunnen liggen in de omstandigheid dat in de procedure bij de bestuursrechter is gehandeld in strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel.[14] Een dergelijke uitzondering zal echter niet snel worden aangenomen, al valt een toekomstige uitbreiding van deze categorie niet uit te sluiten, vooral met het oog op schendingen van een in het EVRM beschermd recht.[15] Hetzelfde valt te zeggen aangaande schending van het EG-recht.[16] De jurisprudentie van de hoven in Luxemburg en Straatsburg is wat dit betreft nog volop in ontwikkeling.
Welke elementen van de onrechtmatige daad moeten tijdens de terechtzitting nog worden bewezen?Een algemeen geldend rechtsbeginsel bepaalt dat degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, is gehouden die schade aan de benadeelde te vergoeden. Dit rechtsbeginsel komt tot uiting in art. 6:162 BW en in art. 8:73 Awb.[17] Er bestaat dus overheidsaansprakelijkheid voor onrechtmatige beschikkingen. Zoals gezegd, is met de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter de onrechtmatigheid van dat besluit voor de burgerlijke rechter een gegeven. Dit blijkt uit een reeks arresten, waaronder De Staat/Van Gelder [18], De Staat/Hoffmann-La Roche [19], Van Gog/Nederweert [20] en St.-Oedenrode/Driessen.[21] Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad blijkt dat, in de woorden van W. Konijnenbelt, ‘het nemen van een gebrekkig bestuursbesluit een rechtsvermoeden oplevert dat de overheid schuld heeft aan de daarin gelegen onrechtmatige daad’.[22] Daar wordt aan toegevoegd dat het niet valt uit te sluiten, dat zich een bijzondere omstandigheid zou kunnen voordoen op grond waarvan de overheid niet per definitie schuld heeft. Dit spreekt ook uit het arrest Van Gog/Nederweert. [23]
Uit het laatstgenoemde arrest blijkt dat ‘zelfs wanneer het overheidslichaam geen enkel verwijt treft, moet worden aangenomen dat deze onrechtmatige daad [d.i. het nemen van een beschikking die later door de rechter is vernietigd - JL] in beginsel – in terminologie van art. 6:162 BW – voor rekening van het overheidslichaam komt.’ [24] De schuld van de gemeente hoeft dus niet meer te worden bewezen indien Giel van de Wulp een schadevergoedingsactie begint bij de burgerlijke rechter. Men noemt dit wel de ‘omgekeerde formele rechtskracht’.
Op grond van art. 6:101 BW kan het wel zo zijn dat de vergoedingsplicht wordt verminderd indien ‘de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde kan worden toegerekend.’ Verder rust ook op de benadeelde de plicht om de schade zo veel mogelijk te beperken. In het geval van Giel van de Wulp zal de rechter nagaan in hoeverre Giel aan deze schadebeperkingsplicht heeft voldaan.
Giel zal voorts in elk geval moeten aantonen dat er een causaal verband staat tussen de door hem (beweerdelijk) geleden schade en de onrechtmatige daad van de gemeente. Volgens art. 6:98 BW komt alleen schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend, voor vergoeding in aanmerking. Bepalend voor de vestiging van aansprakelijkheid is het condicio sine qua non-verband.[25]
Een oorzakelijk verband tussen het besluit en de schade is echter op zichzelf nog niet voldoende. Er moet een causaal verband zijn tussen de schade en de grond voor vernietiging van het besluit. Dit blijkt mede uit de parlementaire geschiedenis.[26] Het bedoelde causale verband is niet aanwezig als het primaire besluit ‘slechts’ op formele gronden is vernietigd, en het bestuursorgaan eventueel een opnieuw een besluit van dezelfde strekking zou kunnen nemen, maar dan bijvoorbeeld met inachtneming van de juiste formele vereisten, of met een andere motivering.
Tot slot is art. 6:163 BW nog van belang: er bestaat geen verplichting tot schadevergoeding wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Uit recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG blijkt dat dit relativiteitsvereiste in het algemeen gesproken de overheidsaansprakelijkheid (in Europees verband natuurlijk als gevolg van schendingen van het EG-recht) in zekere mate kan beperken. [27] In het geval van de casus zal het relativiteitsvereiste van 6:163 BW voor Giel van de Wulp overigens weinig problemen opleveren, aangezien hij zelf de aanvrager van de vergunning was.
Conclusie: Voor Giel van de Wulp is er geen reden om bij de pakken neer te zitten, zoals gesprekspartner Flip suggereerde. Gelet op de omstandigheden van het geval is er voldoende aanleiding om te onderzoeken in hoeverre hij voor de burgerlijke rechter zal kunnen bewijzen dat aan alle elementen voor schadevergoeding op grond van een onrechtmatige overheidsdaad is voldaan. Het zal vooral aankomen op de vereisten voor aansprakelijkheid uit hoofdstuk 6 BW. Als alle elementen van de onrechtmatige daad kunnen worden bewezen, heeft Giel van de Wulp een goede zaak voor de burgerlijke rechter.
Jeroen Louis, oktober 2006
Noten:
[1] Zie onder meer Schueler, B.J., Mon. Awb B7, p. 81 e.v. en Van Buuren in AB-Klassiek, p. 411 terug
[2] Onder meer ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229, m.nt. P.J.J. van Buuren (Van Vlodrop) terug
[3] synoniem: zuiver schadebesluit terug
[4]Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p.149 terug
[5]Schueler, B.J., Mon. Awb B7, p.82 terug
[6] HR 17 december 1999, AB 2000, 89, m.nt. P.J.J. van Buuren terug
[8] HR 2 juni 1995, RvdW 1995, 123c (Aharchi-BV) terug
[9] Verheij, N., Relatief onaantastbaar. Over de formele rechtskracht van besluiten, oratie, uitgesproken op 21 januari 2005 terug
[10] Zie ook de noot van J.B.J.M. ten Berge bij Heesch/Van de Akker in AB-Klassiek, p. 181 terug
[11] Onder meer in HR 25 november 1977, AB 1978, 1, m.nt. J.R. Stellinga (Loosdrechtse Plassenschap) terug
[12] HR 17 december 1999, AB 2000, 89, m.nt. P.J.J. van Buuren terug
[13] HR 16 mei 1986, AB 1986, 573, m.nt. F.H. van der Burg (Heesch/Van de Akker) terug
[14] HR 7 mei 2004, AB 2004, 439, m.nt. GAvdV terug
[15] zie ook Schueler, B.J., Mon. Awb B7, p.119 terug
[16] zie bijvoorbeeld HvJ EG 13 januari 2004 nr. C-453/00, JB 2004, m.nt. Verheij (Kühne&Heitz) terug
[17] ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229, m.nt. P.J.J. van Buuren (Van Vlodrop) terug
[18] HR 9 mei 1986, NJ 1987, 252 (De Staat/Van Gelder) terug
[19] HR 26 september 1986, NJ 1987, 253 (De Staat/Hoffmann-La Roche) terug
[20] HR 31 mei 1991, NJ 1993, 112, m.nt. CJHB, (Van Gog/Nederweert) terug
[21] HR 24 februari 1984, AB 1984, m.nt. E.M. van Eijden (St.-Oedenrode/Driessen) terug
[22] Willem Konijnenbelt in zijn noot bij St.-Oedenrode/Driessen, AB-Klassiek, p. 153 terug
[23] R 9 mei 1986, NJ 1987, 252 (De Staat/Van Gelder)terug
[24] HR 31 mei 1991, NJ 1993, 112, m.nt. CJHB, r.o. 3.3 (Van Gog/Nederweert) terug
[25] Zie ook Schueler, B.J., Mon. Awb B7, p.170 e.v. terug
[27] HvJ-EG 12 oktober 2004, zaak C-222/02, AB 2005, 17, m.nt. RW (Peter Paul)terug
