Strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid - deel 1: de Staat
Staat de overheid boven de wet? Na de vuurwerkramp in Enschede werd de rechtspersoon Vof SE Fireworks veroordeeld en gingen de directeuren van dat bedrijf als medeplegers de gevangenis in. Er werd geen strafvervolging ingesteld tegen de overheid of ambtenaren. In een serie artikelen ga ik de stand van zaken na van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat, decentrale overheden en ambtenaren. Deze week deel 1: de Staat.
'Een persoon die ervan wordt verdacht een overtreding of misdrijf te hebben gepleegd, krijgt te maken met het strafrecht,' zo luidt de introductie op www.rechtspraak.nl. Van oudsher betrof 'een persoon' een mens, oftewel een natuurlijke persoon.[1] Relatief kort geleden heeft de wetgever in Nederland bepaald dat strafbare feiten ook door rechtspersonen kunnen worden begaan. Dit begon in 1951 met de invoering van de Wet op de economische delicten (art. 15 WED oud). Het eindigde voorlopig in 1976, met de invoering van het huidige artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht, waarvan het eerste lid luidt: 'Strafbare feiten kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.'
Niet alleen mensen van vlees en bloed, maar ook rechtspersonen kunnen dus strafbare feiten plegen. Het kan gaan om privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals BV's, NV's, stichtingen, of publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals gemeenten of de Staat. De wetgever heeft bewust geen onderscheid gemaakt tussen privaat- en publiekrechtelijke personen, zo blijkt uit de toelichting bij artikel 51 Sr. Uit de rechtspraak zou moeten blijken in welke gevallen publiekrechtelijke rechtspersonen vervolgbaar zijn.[2]
Na de invoering van deze wet gebeurde er lange tijd niets. Pas in 1994 sprak de Hoge Raad zich voor het eerst uit over de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat, namelijk in het arrest 'vliegbasis Volkel.'[3]De hoogste rechter nam als uitgangspunt dat 'de handelingen van de Staat geacht moeten worden te strekken tot de behartiging van het algemeen belang.' De verantwoordelijke bewindslieden dragen een politieke verantwoordelijkheid, zij kunnen worden aangesproken door de Staten-Generaal.[4] 'Met dit stelsel strookt niet dat de Staat zelf voor zijn handelingen strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld.' De conclusie luidt dat naar de huidige stand van regelgeving en jurisprudentie de Staat strafrechtelijke immuniteit geniet.
In 1998, dus tamelijk kort na het arrest 'vliegbasis Volkel', werd het uitgangspunt dat de Staat niet kan worden vervolgd iets ingeperkt. Dit gebeurde in het arrest 'Pikmeer II', waarin de Hoge Raad bepaalde dat de strafrechtelijke immuniteit van de overheid alleen geldt als het gaat om taken die door de overheid worden uitgevoerd in het kader van een aan dat overheidslichaam opgedragen (exclusieve) bestuurstaak. Op grond van het gelijkheidsbeginsel is er in alle andere gevallen geen aanleiding om immuniteit aan het openbaar lichaam te verlenen.[5]. Deze uitspraak geldt echter vooral lagere overheden (waarover straks meer). Sommige geleerden meenden dat met dit arrest ook de strafrechtelijke immuniteit van de Staat aan het wankelen werd gebracht.[6] Dit lijkt echter vooral een theoretische discussie, nu het standpunt van de regering nog steeds is dat de rechtsregel van het Volkelarrest onverminderd van kracht blijft, en het Openbaar Ministerie ook in overige gevallen niet zal overgaan tot vervolging van de Staat.[7]
In toenemende mate wordt het recht beïnvloed door Europees recht. In dit verband is het interessant om te kijken naar een tamelijk recente uitspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM). In de zaak Öneryildiz/Turkije werd de Staat Turkije verweten dat hij geen actie had ondernomen tegen het bij hem bekende explosiegevaar nabij een sloppenwijk in Istanbul. Het gevaar verwezenlijkte zich toen in 1993 een ontploffing plaatsvond, waarbij 39 omwonenden de dood vonden. Bewoner Öneryildiz, die negen gezinsleden en al zijn bezittingen had verloren in de ramp, spande een procedure aan waarbij hij verzocht om vergoeding van de materiële en immateriële schade. Na uitputting van de nationale rechtsrecht wendde hij zich tot het EHRM wegens schending van onder meer het recht op leven, zoals neergelegd in artikel 2 van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens en fundamentele vrijheden (EVRM).
In zijn uitspraak in deze zaak overweegt het Straatburgse Hof onder meer dat staten zijn gehouden om een gerechtelijk systeem in te richten, waarbij ambtsdragers en ambtenaren in beginsel strafrechtelijk aansprakelijk gesteld moeten kunnen worden aks er sprake kan zijn van overtredingen ('breaches') van artikel 2 EVRM. Hoe verhoudt dit zich tot de Nederlandse leer van strafrechtelijke immuniteit van de Staat en van ambtenaren en ambtsdragers? Welnu, het Hof spreekt in zijn uitspraak niet van het strafrechtelijk vervolgen van publiekrechtelijke rechtspersonen. Ambtsdragers en ambtenaren kunnen in een zaak als Öneryildiz strafbaar worden gesteld op grond van dood door schuld (artikel 307 Sr). Volgens de meeste deskundigen, alsook de minister van Justitie, voldoet Nederland daarmee aan de eisen die het Europese Hof van de Rechten van de Mens stelt.[8] Hoewel je je zou kunnen afvragen of alleen de strafbaarheid wegens dood door schuld toch niet wat te beperkt is in het licht van Öneryildiz, lijkt het er vooralsnog op dat de strafrechtelijke immuniteit van de Staat der Nederlanden ondanks deze uitspraak van het EHRM overeind blijft.
Volgende week: Strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid. Deel 2: decentrale overheden.
Jeroen Louis, 31 januari 2008
Met dank aan prof. mr. T. Barkhuysen voor zijn opbouwende kritiek bij het eerste concept van de tekst, zijn opmerkingen heb ik dankbaar verwerkt in het artikel.
Noten:
[1] In de middeleeuwen kwam het voor dat dieren strafrechtelijk werden vervolgd. Werd het dier schuldig bevonden, dan kreeg het vaak de doodstraf. Maar ook in de middeleeuwen betrof 'de persoon' dus in elk geval 'een schepsel van God', een levend wezen. Zie Evans, E.P., The Criminal Prosecution and Captial Punishment of Animals, New York, 1906, herdrukt in 1998. terug
[2] Kamerstukken II 1975/76, 13 655, nr. 3. terug
[3] HR 25 januari 1994, NJ 1994, 598 (vliegbasis Volkel). terug
[4]'Daarnaast kunnen zij ter zake van ambtsmisdrijven strafrechtelijk worden vervolgd en berecht,' zie r.o. 6.2. Dit komt later in deze serie aan de orde. terug
[5]HR 6 januari 1998, NJ 1998, 367 m.nt. JdH (Pikmeer II). terug
[6]Zie het advies van de commissie-Roelvink, Strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat, Den Haag, 2002, p. 11. terug
[7]Zie bijvoorbeeld ook de nasleep van Enschede, met de klacht o.g.v. art. 12 Sv en de behandeling van die klacht voor het Gerechtshof Arnhem, 24 september 2002, AB 2003, 268 m.nt. BPV (Beklag vuurwerkramp Enschede). Of de mening van de regering ook voor de rechter zou standhouden, is uiteraard niet met zekerheid te zeggen. terug
[8]Zo bleek uit de MvT bij het conceptwetsvoorstel van minister Donner: 'Wijziging van het Wetboek van Strafrecht strekkende tot het strafrechtelijk vervolgbaar maken van het opdracht geven tot en het feitelijke leiding geven aan verboden organen van overheidsorganen', voorheen te vinden op www.justitie.nl. terug
